我国新一轮高校本科教学评估总体设计与制度创新
中国人民大学教育学院 刘振天
一、我国高校本科教学评估的回顾与评价
作为保证和提高教育质量的教学评估，在发达国家已有百余年历程。20世纪60年代以来，随着高等教育大众化进程的加速，如何保障教育质量成为各国政府、高校和社会共同关心的课题，由此，20世纪80年代发达国家掀起了高等教育质量保障和评估运动。国家内部、国与国双边或多边之间以及国际之间围绕高等教育质量广泛展开认证、评价、审核、排名等活动，在保障高等教育质量进而促进高等教育质量标准国际化方面，发挥了非常重要的作用。
我国高等教育评估始于20世纪70年代末80年代初。当时，一些教育学者和专家开始研究和传播国外高等教育评估理论、方法和技术，部分高校还开设了教育评价学专业、课程甚至招收教育评价方向的研究生。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出，政府要对高等学校办学水平和教学质量进行评估。同年，教育部开发了针对理工科院校的评估方案，并在若干所工科院校开展了教学评估试点，在此基础上，1994年教育部对改革开放后设立的本科院校教学工作进行了合格评估，1996年对进入“211工程”建设的高校本科教学开展了优秀评估，1999年对办学历史较长的本科院校教学工作进行了随机性水平评估。截至 2001年，总计有254所普通高校接受了上述三种评估。2002年，原三种评估自行废止，统一为普通高等学校本科教学工作水平评估。
国家第二期《教育振兴行动计划（2003——2007年）》将高校教学评估作为一项制度加以确立，明确提出建立周期性评估制度，开展五年一轮次的高校教学评估。这项工作从2003年开始，2007年结束（实际上于2008年上半年完成）。期间共有589所普通高等学校接受了教育部组织的高校本科教学工作水平评估。教育部共动用专家近6000人次，专家进校听课１万５千余门，审阅学生试卷１万３千多个班次，毕业论文（设计）２万９千余份，召开座谈会2500多个，此外，专家们还深入参观了参评学校教室、图书馆、实验室、体育场所、实践基地等基础设施。在此基础上，专家们以水平评估方案为依据，对学校教学工作做出了全面系统的评价，并给出了结论建议。经专家委员会审议和无记名投票，589所高校中，有424所被评为优秀，占总数的72％ ，有144所高校获得良好，占总数的24％ ，有21所高校被评为合格，占总数的4％ 。
首轮高校教学评估，在高教战线及社会上产生了广泛而深刻的影响。人们对评估褒贬不一，既有赞成的声音，也不乏反对的声音。如何正确看待和评价高校教学评估？实事求是地说，首轮高校教学评估工作已经结束三年多，这项工作经受住了历史和实践的考验。可以这样讲，没有评估，高校教学质量就不可能得到有效保证。要知道，世纪之交，我国高等教育规模急剧扩大，教育资源投入严重不足，质量面临下滑的危险，这种形势下，开展教学评估可谓非常及时、非常重要，评估最大的作用在于促进了高教战线和全社会质量意识的觉醒，明确了教学工作的中心地位和教学工作的方向，促进了教学资源的投入，改善了办学条件，强化了教学管理，确保了教学质量。据不完全统计，评估工作开展以来，589所高校平均每校教学经费投入超过 5000万元人民币，而年生均教学仪器设备投入、年生均图书册数增长、年生均教学行政用房面积增长等，均超过20％ ，教师数量、结构和素质得到明显改善。教学已经成为高校主要领导关心的主要工作，政策倾向教学、投入优先保证教学、科研服务教学、舆论支持教学的局面基本形成。有高校领导形象地说，评估使质量意识和抓质量工作至少提前5年，评估促进了我国高校由过去重视规模扩张向重视质量内涵发展转变，评估是质量战略的重要转折点。中山大学原党委书记李延保教授进行的一项调查表明，96％ 的高校领导和中层干部认为评估非常重要，非常有效。上海师范大学高耀明教授的一项调查表明，74％的高校师生认为教学评估显明改善了教学工作，提高了教学质量。
当然，评估过程中也确实存在一定的问题，主要表现为评估标准过于单一，区分度弱，针对性不强，未能发挥分类评估分类指导的作用；水平评估（也称等级评估）使高校过分重视评估结果，相互攀比心态较重，评估优秀率过高，与公众判断和感受出入较大；评估主体单一，行政性过强，高校评估积极性和主动性受到压抑，“被动迎评”现象较为普遍，同时评估封闭于高教系统内部，社会参与度不高。
二、新一轮高校教学评估整体设计框架
2007年，首轮评估结束之际，教育部即组织力量对新一轮高校教学评估开展了前期研究。课题组做了大量工作，包括广泛调研，对首轮高校教学评估经验和教训进行系统全面的梳理与总结，认真研究国际高等学校评估的理念、类型、模式、方案与方法，详细分析新时期高等教育发展的阶段性特征及对评估工作提出的新要求，在此基础上，提出了今后一个时期高等学校教学评估的意见和建议。这些意见和建议包括分类评估、取消评估等级、加强评估信息化建设、建立常态评估机制、改革评估体制、加强评估组织管理等，基本上被教育部采纳。2011年，教育部正式发布了《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》（教高［2011］9号）（以下简称《意见》），对新一轮高校教学评估作出了全面规定。
《意见》分四个部分共十二条，分别阐述了教学评估的目的意义、评估制度体系、评估主要内容与基本形式、评估的组织管理。关于评估的目的意义，《意见》指出，人才培养是高等学校的根本任务，提高人才培养质量的重点是教学质量，教学评估是评价、监督、保障和提高教学质量的重要举措，是我国高等教育质量保障体系的重要组成部分。通过评估，推进高校教学改革，提高人才培养质量，增强本科教学主动服务经济社会发展需要和人的全面发展需求的能力，促进政府对高校宏观管理和分类指导，引导高校合理定位、办出水平、办出特色，促进社会参与高校人才培养和评价、监督高校本科教学质量。
关于评估制度体系，《意见》指出，建立健全以学校自我评估为基础，以院校评估、专业认证及评估、国际评估和教学基本状态数据常态监测为主要内容，政府、学校、专门机构和社会多元评价相结合，与中国特色现代高等教育体系相适应的教学评估制度。
关于评估内容和基本形式，《意见》提出了五个方面。第一，要加强教学基本状态数据常态监测，充分利用信息技术，采集反映教学状态的基本数据，建立高校本科教学基本状态数据库。高校要对数据及时更新，及时分析教学状况，建立本科教学工作及其质量的常态监控机制，对社会关注的核心教学数据须在一定范围内向社会发布。状态数据库的主要功能是服务于政府对高校教学质量监控、服务于社会监督高校人才培养、服务于周期性评估和服务于高校自身改进教学工作。第二，高校要建立本科教学自我评估制度，根据学校确定的人才培养目标，围绕教学条件、教学过程、教学效果进行评估，包括院系评估、学科专业评估、课程评估等。第三，实行分类的院校评估，包括合格评估与审核评估。合格评估的对象是2000年以来未参加过院校评估的新建本科学校，审核评估的对象是参加过院校评估并获得通过的普通本科学校。合格评估的重点是考察学校基本办学条件、基本教学管理和基本教学质量，学校服务地方经济和社会发展的能力和应用型人才培养的能力，学校教学改革、内部质量保障体系建设和运行情况。合格评估结论分为“通过”、“暂缓通过”和“不通过”三种，“通过”的学校５年后进入审核评估。审核评估重点考察学校办学条件、本科教学质量和办学定位、人才培养目标的符合程度，学校内部质量保障体系建设及运行状况，学校深化本科教学改革的措施及成效。审核评估形成写实性报告，周期为5年。第四，开展专业认证及评估，主要在工程、医学等领域积极推进与国际标准实质等效的专业认证。要与行业共同制定认证标准，共同实施认证过程，体现行业需求，强化实践教学环节，并取得业界认可。第五，探索国际评估，鼓励有条件的高校聘请相应学科专业领域的国际高水平专家学者开展本校学科专业的国际评估。探索与国际高水平教育评估机构合作，积极推进评估工作的国际交流，提高评估工作水平。
关于评估的组织管理，《意见》指出，完善中央和省级政府分工明确、各负其责的本科教学评估制度。教育部制定评估工作方针政策、教学质量基本标准，统筹、指导和监督评估工作。省级教育行政部门依据国家有关规定和要求，结合本地区高等教育发展需要，制定本地区所属高校本科教学评估计划，组织实施本地区所属高校的审核评估工作，推动学校落实评估整改工作。建立与《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010——2020年）》提出的“管办评分离”原则相适应的评估工作组织体系，充分发挥第三方评估的作用，由具备条件的教育评估机构实施相关评估工作。要加强评估工作管理，切实推进“阳光评估”，规范评估行为，建立评估信息公告制度，广泛接受高校师生和社会各界的监督。
三、新一轮高校教学评估设计是重要的制度创新
《意见》是在国家层面上对当前及今后一个时间高校教学评估工作的顶层设计，对评估工作具有战略意义和指导价值。纵观《意见》，不难发现，这是一个全新的体系，是高校教学评估工作的重大创新和突破。主要体现在以下几个方面。
第一，重视评估的整体性和系统性。与以往评估相比，新一轮评估具有明显的整体性和系统性，它不是把评估作为一项单一或孤立的工作，而是进行了全面整体设计。这一设计中，既包括评估内容和评估形式的全面性和系统性，又包括评估工作的组织管理体系的整体性与全面性。进而将高校自我评估与院校外部评估、国内评估与国际评估、定期性评估与教学状态数据常态监测、教学整体评估与专业认证、政府评估与专门机构评估有机结合，以此构建全方位的人才培养质量保障体系。
第二，突出学校评估主体地位。将高校自我评估置于整个评估制度设计的基础，应该说是《意见》最突出的亮点。众所周知，高校是办学的主体，也是评估和质量保障的主体，明确自我评估是依法落实高校办学自主权的重要体现。以往的评估，包括首轮评估，政府和学校也非常重视高校自我评估，提倡自评自建、自查自改，但那时的自我评估并不具备独立性和自主性，只是政府开展的外部评估的附属物，从属、服务和服从于外部评估。在某种意义上，自我评估只是一种被动迎评活动，具有明显的短期性、权宜性和功利性，难以发挥自我评估在高校教学自我诊断、自我改进和自我提高中的作用。新一轮评估制度设计中，自我评估作为整个评估的基础，也是学校内部质量保障体系建设的基础，具有长期性、战略性和广泛群众性。尤其是强调发挥高校师生员工在自我评估中的主体性、自觉性和创造性，更是将自我评估提高到了一个全新的高度。这一层面上，高校教学工作的自我评估，实际上是高校全方位的自我反思，是建立学习型、反思型和创新型学校的内在需要。
第三，强化常态性教学质量监测。评估是保证和提高人才培养质量的重要手段，各国都非常重视评估工作，普遍建立了周期性的评估制度。但周期性的评估有其不可克服的缺欠，一是外部性，二是周期长。外部性使高校被动应对评估，并把评估视为一时突击性工作；周期长使教学质量评价和教学改进不能连续，两者均无法保持教学评价的长期性和常态化。对此，《意见》提出政府和学校要充分利用现代信息技术手段经常性监测教学质量，为此，教育部开发了高校教学基本状态数据库，并建立国家、省和高校三级教学基本状态数据网络，力图用数据与信息的形式来表达、反映和诊断教学基本状态及质量。当然，这种数据和信息不是零乱的，而是呈现一定目标和结构的系统。宛如体检表，政府、高校都可以据此及时了解和掌握高校教学基本情况，进而有针对性地制定改进教学工作和提高教学质量的对策。必须指出，在数字化、信息化时代，教学基本状态数据库的开发和使用，开辟了“第二条评估道路”，极大地丰富了评估的内容和形式，使评估工作更加便捷、持续、常态和高效。
第四，明确分类评估分类指导。相对于首轮评估指标体系和评估标准单一导致评估针对性不强和指导性不够的弊病，新一轮评估工作在设计上实行分类评估。然而，分类评估的前提是对高校进行合理分类，但分类问题又异常复杂，在教育理论工作者和管理工作者那里存在多种多样的分类形式。有按照高校层次进行分类的，如“985工程”高校、“211工程”高校、地方重点高校、地方一般高校等；有按科类和专业进行分类的，如综合院校、理工院校、医药院校、文科院校、师范院校、财经政法院校、体育院校、艺术院校等；有按职能进行分类的，如研究型高校、研究教学型高校、教学研究型高校、教学型高校等。但从评估目标，特别是从评估可操作性、实用性和简易性出发，教育部将高校仅分为两类：一类是未接受过院校评估的高校，另一类是已接受过院校评估的高校。两类学校实行两套评估方案，两种评估标准。对前者进行合格评估，后者进行审核评估。事实上，将未接受过院校评估的学校归为一类，是因为该类高校具有共同的特点，即新建本科院校、且多为地方性高校，面临的共性问题是如何解决专科向本科的转变，尽快成为合格的本科院校，为地方经济和社会发展服务。关键是那些已接受过院校评估的学校，这类学校总计近600所，其同样存在层次、类别、条件和水平参差不齐现象，审核评估是否需要进一步分类？目前有两种代表观点，一种是继续对这些学校分级分层分类，制定相应的评估指标体系；另一种是不分类，但重在评估学校自身的定位、自身条件保障和实际效果，通俗地说，是评估学校自己说了什么，做了什么，做得怎么样。因此，它是一种形式上不分类但实质上却是“彻底性分类”。不管最终采取何种类型，分类评估是已经确定的事实。
第五，建立管办评分离的评估新体制。在我国，高校教学评估一直由政府主导并直接组织实施。《中华人民共和国教育法》和《高等教育法》也将评估的权力赋予政府。政府评估具有强制性、权威性和动员性等特点，但政府单一主体也导致许多问题，最大的弊端是管办评不分，政府既当裁判员又当运动员，自己评自己，客观性、公正性得不到有效保证。同时，政府直接评估、直接面对自己开办和管理的高校，责任、问题和矛盾也无法回避，即缺少了中间的 “缓冲器”，造成政府与高校关系或者紧张对立，或者利害“同谋”。实际上，世界上绝大多数国家和地区的大学评估都不是政府直接组织实施，而是由法律授权具有评估资质的独立的中介机构承担。如美国的六大区域认证机构、英国的高等教育质量保障机构、我国香港的大学资助委员会、台湾地区的财团法人高等教育评鉴基金会等。借鉴国际先进经验，新一轮评估制度设计中，一大突出的创新就在于推进“管办评分离”，由过去的评估集权走向分权。分权的对象主要有两方面：一是中央向地方分权，过去所有的评估都由教育部直接组织实施，今后教育部主
要负责评估方针政策，制定和颁布评估标准，进行评估总体规划，指导、协调和监督评估工作，即对评估工作进行宏观管理，而具体评估，如审核评估则交给地方教育行政部门组织实施；二是政府向社会分权，有意识地培育和发展评估中介机构，有评估资质的专门机构承担评估具体操作，以此保证评估的中立性和公正性。比如，合格评估教育部直接授权高等教育教学评估中心组织实施；而审核评估，各省级教育行政部门也要授权或委托有资质的教育评估专门机构组织实施。同时鼓励社会其他机构参与评价。这样，我国评估工作就由过去单一政府主体走向了政府、中介机构和社会多主体。一个分工负责、相互合作又相互竞争的评估体制和格局即将形成。
四、从合格评估方案和新建院校评估实践看新一轮评估制度创新
《意见》对我国新一轮评估进行了总体规定，但在评估工作推进步骤上实行的却是整体设计和分步实施的策略。在五种评估形式和内容中，最先成形的是合格评估。2007年以来，课题组通过调研，提出了新一轮评估大框架，随即开始开发针对新建院校的合格评估方案。2009年初，教育部高等教育司和评估中心整合课题组的研究成果，根据新时期、新任务、新要求，进一步充实研究力量，经过半年多的努力，形成了普通高等学校本科教学工作合格评估方案。为验证方案的科学性和可行性，2009年底，在全国20个省选出20所新建本科院校进行了合格评估方案调研试点工作，此项工作于2010年底结束。根据调研试点情况，又有针对性地进一步对合格评估方案进行了修改补充和完善，合格评估方案趋于成熟。2011年教育部工作要点正式要求启动合格评估，同年下发了《教育部办公厅关于开展普通高等学校本科教学工作合格评估的通知》（教高厅［2011］2号），该年共有17所新建院校接受了合格评估，加上评估试点的20所学校，总计有37所新建院校接受了合格评估。从2011年开始，凡有三届以上毕业生的新建院校，原则上必须参加合格评估。
之所以先行选择新建院校开展合格评估，一是新建院校自身需要，新建院校目前总计300余所，多是近年来由专科升格为本科的院校，办本科时间短，办学经验少，师资、经费、设备等办学条件紧张，教育教学工作亟待强化，他们从未接受过评估，迫切需要评估来促进学校建设、规范教学管理和统整发展脉络，以便更好地服务地方经济和社会发展；二是新建院校共性多、问题集中，不像老本科院校那样复杂，从而合格评估方案开发和研制起来相对容易。评估工作从容易处入手，有利于打开工作局面，而合格评估的成功，也可为审核评估和其他评估积累经验。
合格评估指标体系共设7个一级指标、20个二级指标和39个观测点（民办本科学校相应增加１个观测点，即40个观测点）。针对新建院校实际，合格评估提出了“四个促进、三个基本、两个突出、一个引导”的核心内涵。“四个促进”即促进教学经费投入、促进教学条件改善、促进教学规范管理、促进教学质量提高。它是合格评估的目标。“三个基本”即办学条件基本达标、教学管理基本规范、教学质量基本有保证。它是合格评估的条件。“两个突出”即突出为地方（行业）经济和社会发展服务，突出培养应用型专门人才。它是合格评估的方向。“一个引导”即引导高校建立健全内部质量保障体系。它是合格评估的落脚点。“四三二一”核心内涵渗透于合格评估指标体系各项内容之中。对照指标不难发现，评估方案中既有一系列硬件达标要求，也有一系列软件引导性要求。前者反映在办学条件、教学过程等方面，如生师比、教师中高学历比例、主讲教师比例、生均教室和实验室面积、生均图书量、生均教学经费、实践教学学分和学时数等，都有相应的定量标准，只有达到了这样的标准，才表明教学工作合格，所以它是最低的、最基本的要求。后者反映在教学定位、教学管理、教学过程、教学组织等方面，如注重办学特色培育、落实教学中心地位、育人为本、能力为重、建立应用型专门人才培养体系、加强质量监控和促进质量保障体系等，这些虽然没有硬性指标和标准规定，但却非常重要，不可或缺，成为高校教学工作的重要方向标。尤其是“两个突出”，如一条红线贯穿于评估方案始终，进而贯穿于教学和人才培养过程始终，成为合格评估方案创新的集中表现。比如，强调学校要面向地方（行业）办学，专业设置、课程体系要体现地方经济和社会发展需要，专业调整和人才培养方案编制要听取地方和用人部门意见并将此作为一项基本制度，教师中要有相当比例有行业或生产、建设、管理和社会实践背景，50％以上的学生毕业论文（设计）的选题要来源于生产和建设一线并在实践中完成，加大实践教学比重，广泛开展产、学、研合作教育，实践教学学分文科不得少于20％ 、理科不少于25％ ，毕业生就业结构要合理，要到生产、建设、管理和服务一线从事工作。以此打造新建本科院校应用型人才培养体系。
合格评估还积极倡导新的理念。一是“为国家把关、为学校服务”理念，即通过评估促进学校达到国家规定的办学标准，实现质量监控的目的，同时通过评估帮助学校认识教学现状，总结教学经验，分析存在的问题及原因，提出改进的对策；二是学校主体理念，即学校是评估工作的主体，以平常心正常态对待评估，特别是要经常开展自我评估和强化教学基本状态数据监测，加强内部质量保障体系建设；三是以学生为本和为学生服务理念，即评估的目的最终是要让学生受益，合格评估方案中特别重视突出学生中心地位和学生在教学工作中的感受与评价，有11处规定教学工作要让学生满意，同时强调学校要开展学生学习指导、职业生涯规划指导、就业指导、心理指导、创业指导和家庭困难学生帮助；四是评估结果与评估过程统一理念，既注重教学过程和管理，更注重教学实际效果，切实提高教学质量。
合格评估具体实践中，还创新了评估方式方法，加强了评估过程管理。合格评估分为学校自评、专家评估和评估后学校整改三个阶段，每一阶段都相应规定了具体目标和内容。为此，教育部高等教育教学评估中心制定了合格评估学校工作规范、合格评估专家工作规范、合格评估组织工作规范等文件。在学校自评阶段，要求学校根据评估政策，对照评估方案做好自评自改，要提交自评报告，填报教学基本状态数据。自评材料必须实事求是，不夸大成绩，不回避问题，特别是要求学校自评报告不超过4万字，其中问题部分的文字不得低于整个篇幅的三分之一，且问题要深入到二级指标和观测点。专家评估不仅关系到学校评估结果，而且直接影响评估形象、声誉和质量。为保证专家工作质量，评估中心将专家工作分为三个阶段或流程，即进校前工作、进校期间工作和离校后工作，并要求专家做足进校前功课（指认真审阅相关材料）、做全进校中功课（指进校评估期间的听课、查阅材料、个人访谈、座谈、交流研讨、反馈等评估各环节工作）和做好离校后工作（指写好评估考察报告）。评估中心还建立了严格的专家选拔、培训、资质认定、过程评价和退出机制。
为搞好合格评估，教育部出台了纪律规定，提出了十条纪律要求，俗称“十不准”。包括不准学校领导到机场迎接、不准宴请、不送专家礼品礼金、不宣传造势、不得打扰正常教学秩序、不搞评估开幕式、不搞汇报演出等，一切为了保证评估严谨、务实和高效。为保证评估公平公正，专家评估费用一律由教育部支付，学校与专家不发生任何经济关系。
37所新建院校合格评估实践证明，合格评估方案设计科学，结构合理，内容完备，方法有效。评估所倡导的核心内涵、理念得到贯彻，为广大新建院校所接受并得到好评。学校认为，合格评估指标体系针对性强，导向性好，在引导学校教学建设、教学改革和提高教学质量方面，发挥了重要的作用，合格评估组织有序，纪律严明，风清气正，没有出现过去评估扰民现象，师生员工非常欢迎，称合格评估对学校是一次免费的体验，带来了新的风尚和新的气象。经过合格评估，学校面貌大为改观，明确了目标、定位和今后发展的方向，坚定了走地方性和应用型新型院校的决心和信心。
